Teoria della burocraziaIntroduzione
Obiettivi e scelte della burocrazia
Rapporto di agenzia tra legislatura e burocrazia
Teoria della burocrazia
Introduzione
Obiettivi e scelte della burocrazia
Rapporto di agenzia tra legislatura e burocrazia
1. INTRODUZIONE
I modelli di decisione collettiva esaminati finora si concentrano sul lato della domanda.
Tuttavia, l’organizzazione del settore pubblico che genera l’offerta delle attività pubbliche ha un’influenza fondamentale sulle caratteristiche ed i risultati delle politiche d’intervento pubblico.
La fornitura e, soprattutto, la produzione di un servizio pubblico richiedono la creazione di una burocrazia pubblica.
Nel settore pubblico possiamo distinguere rappresentanti e attori non eletti (burocrati):
I rappresentanti politici sono agenti degli elettori;
i burocrati sono agenti dei rappresentanti politici
In questa sede, esamineremo due argomenti principali:
(i) gli obiettivi e le scelte del burocrate - inteso come decisore pubblico e non come impiegato costretto a lavoro di routine (Vincent de Gourmay, 1765)
(ii) il rapporto tra burocrazia e principale politico.
2. OBIETTIVI E SCELTE DELLA BUROCRAZIA
Visto che i burocrati non sono eletti, quali sono i loro obiettivi?
Weber (1947) afferma che l’obiettivo naturale del burocrate è il potere.
Quale potere?
Avere il potere in un contesto politico significa poter indurre qualcuno a fare qualcosa anche diversa da quella che preferisce, per esempio attraverso l’uso della forza, o di incentivi (premi e punizioni), oppure attraverso la diffusione di informazioni (istruzione e propaganda) (Betrand Russell, 1938). Secondo Russell, quest’ultima fonte d’influenza è quella più collegata al concetto di potere politico.
Il potere è spesso legato al possesso d’informazione privata. La presenza di un’asimmetria informativa tra principale e agente riduce la capacità del primo di controllare il secondo ed è fonte di potere per quest’ultimo.
Nel caso dell’agenda setter del modello di McKelvey, il suo potere di influenzare il risultato della decisione collettiva si basa sulla conoscenza delle preferenze dei votanti
Inoltre, il potere può essere rafforzato da aspetti istituzionali (come l’autorità esclusiva di decidere il tipo e l’ordine delle proposte da presentare ad una assemblea).
Nel settore privato
i profitti hanno la stessa origine del potere dei burocrati: il possesso di informazione in una situazione di generale incertezza;
anche il potere dei manager all’interno delle grandi società è strettamente collegato alla loro superiore informazione;
i manager si possono appropriare di almeno parte dei profitti che creano e, quindi, possono tendere alla massimizzazione dei profitti se i loro obiettivi, pecuniari e non, sono collegati a questi;
spesso, gli obiettivi non pecuniari derivano dalla dimensione dell’impresa: maggiore è la dimensione dell’impresa, maggiore è il prestigio (e più facile diventa ottenere benefici extra, rimborsi spese, ecc.) e, soprattutto, la complessità della società ed il controllo (potere) esercitato dai manager.
Nel settore pubblico
i burocrati possono, in alcuni casi possono appropriarsi di parte dei risparmi di costi o della loro produzione attraverso premi di produzione;
essi, tuttavia, operano spesso in enti che non hanno l’obiettivo aziendale di massimizzazione del profitto e dove vi sono difficoltà nella valutazione del prodotto.
Quindi, una parte, anche sostanziale, degli obiettivi è probabilmente di tipo non pecuniario.
…ma sono gli obiettivi del burocrate in linea con quelli del principale politico?
Secondo Weber, i metodi di selezione e formazione e le regole imposte alla burocrazia garantiscono che il comportamento di questa sia diretto al raggiungimento degli obiettivi dell’organizzazione di cui fanno parte e, quindi, del ‘principale’ rappresentato dalle istituzioni politiche.
Altri ritengono che i funzionari pubblici non sono sostanzialmente differenti da qualsiasi altro agente e che quindi perseguono obiettivi propri che non necessariamente coincidono con quelli dell’istituzione pubblica di cui fanno parte, anche se questi possono essere in qualche misura rilevanti.
Il modello di burocrate di Niskanen
Premessa
Il prodotto della burocrazia non ha la stessa natura dei prodotti di mercato.
Pertanto, è difficile misurare il prodotto di uffici burocratici. Questo problema crea una difficoltà di monitoraggio da parte del principale che finanzia l’ufficio.
Caratteristiche del modello
Il rapporto ufficio-sponsor è un monopolio bilaterale: lo sponsor (governo) è l’unico acquirente del prodotto dell’impresa e vi è un solo ufficio che fornisce uno specifico servizio.
La remunerazione del burocrate non è collegata all’efficienza (schema incentivante debole).
Il burocrate è interessato al salario, benefici collaterali dell’ufficio, reputazione pubblica, potere, capacità di scegliere e favorire i propri dipendenti, etc.
Tutti questi obiettivi (e la maggior parte di quelli ipotizzabili) sono collegati alla dimensione del budget di cui dispone l’ufficio.
Il burocrate gode di una superiorità informativa: lo sponsor può osservare solo il risultato ma non conosce la funzione di costo del servizio.
Risultato
Il burocrate conosce la domanda dello sponsor e, quindi, massimizza il suo budget soggetto al vincolo di copertura; cioè sceglie Q in maniera da massimizzare:
O(Q)= B(Q) + λ[B(Q)-C(Q)]
Le condizioni necessarie per un equilibrio:
dO/dQ=0: B(Q)= [/(1+)]C(Q) (1)
dO/dl=0: B(Q)=C(Q) (2)
Eq. (2) implica che B(Q)
Fallimento del non-mercato (o del settore pubblico)
Come fa il burocrate a spingere la dimensione dell’ufficio oltre il livello ottimale?
Appropriandosi del surplus dello sponsor.
BM, CM
D CM
A Z
Qo QB Q
numerario
BT
CT
Qo QB Q
L’area A è uguale a Z. Il surplus netto del consumatore è pari al costo marginale in eccesso del beneficio.
N.B. Le risorse sono allocate senza sprechi. L’attività dell’ufficio è realizzata al costo minimo.
Se la domanda è sufficientemente inelastica, allora abbiamo una soluzione d’angolo:
quando il beneficio marginale è uguale a zero l’area sottesa dalla curva del CM è inferiore all’area sottesa da BM: non vi è il vincolo di copertura di costi.
BM, CM
D
CM
A
Z
Q’B Q
In questo caso, B>C: il budget è in eccesso dei costi: la produzione non avviene più al costo minimo.
L’ufficio ottiene più di quanto è necessario per produrre la quantità massima richiesta. Pertanto, il burocrate potrebbe proporre l’offerta di nuovi servizi.
Ipotesi comportamentali alternative
Informazione comune relativamente al prezzo unitario di offerta dell’attività pubblica
Lo sponsor ancora non conosce la funzione di costo dell’attività ma richiede la comunicazione del prezzo unitario di offerta.
Il burocrate conosce la domanda dello sponsor e massimizza il budget B=PQ(P) con il vincolo BC.
La condizione di primo ordine è: Q+P(dQ/dP)=0. Questa implica che il burocrate scelga un prezzo P° tale che l’elasticità della domanda rispetto al prezzo () è uguale ad 1.
Se il vincolo non è stringente o se il costo marginale del servizio è inferiore a P° (nel qual caso la curva del costo marginale incontra la curva di domanda nella sua porzione inelastica <1) il burocrate potrà scegliere questo prezzo che massimizza il suo budget.
Tuttavia quando il costo marginale è superiore a P° (nel qual caso incontra la curva di domanda nella sua porzione elastica >1) allora la ricerca del massimo budget possibile costringe il burocrate ad indicare un prezzo pari al costo marginale.
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